[ 摘要] 30 年來，我國職業(yè)教育政策經歷了恢復、發(fā)展、滑坡、重振四個階段。從總體上看，我國的職業(yè)教育政策符合社會的要求，推動了職業(yè)教育的發(fā)展。研究發(fā)現(xiàn)，我國職業(yè)教育政策取向在不同的歷史階段曾發(fā)生過數次重大的轉變，同時由于政策工具不充足、價值沖突、政策目標與手段不對應等問題的存在，影響到政策實施的質量。
[ 關鍵詞] 職業(yè)教育政策；職業(yè)教育發(fā)展
改革開放三十年來，我國職業(yè)教育波瀾起伏，通過快速發(fā)展，初步建立起了現(xiàn)代職業(yè)教育體系，培養(yǎng)了大批高素質技能人才。回顧三十年來職業(yè)教育政策的變遷，對于深入認識中國要不要發(fā)展職業(yè)教育、中國需要發(fā)展一個什么樣的職業(yè)教育、中國應該怎樣發(fā)展職業(yè)教育有著重要意義。
一、我國職業(yè)教育政策歷史回顧
（一）恢復階段（ 1978-1984 年）
文革期間，我國整個職業(yè)教育體系被破壞，其中，中等教育結構單一化傾向尤為明顯。到1976 年，中等職業(yè)學校主要由中專和技校構成，各類中等職業(yè)學校（含中師）共計3710 所，在校生91 萬多人，占高中階段學生總數的比重由1965 年的52.6% 降至6.1% ,高中階段普職比為15.4 ∶ 1 . [1] 因此，本階段國家職業(yè)教育政策重點是改革中等教育結構、發(fā)展職業(yè)教育、建立職業(yè)教育體系。
1 .確立了調整中等教育結構的目標并初見成效。
1978 年鄧小平在全國教育工作會議上指出，應該考慮擴大農業(yè)中學、各種中專、技校的比例。由此，調整中等教育結構、發(fā)展職業(yè)教育被提到政策制訂的日程上來。 1980 年教育部、國家勞動總局《關于中等教育結構改革的報告》（以下簡稱《改革報告》）提出了一系列促進中職教育的傾斜政策。到1985年，高中階段的中等專業(yè)學校、技工學校和農業(yè)職業(yè)高中的在校生分別比1980年增長了26.4% 、 9.1% 和4.8 倍，總人數達到415.6 萬人。高中階段接受職業(yè)教育的學生人數占高中階段學生總數的35.9% ,比1980 年提高了17.2 個百分點。
2 .形成了多部門、多行業(yè)共辦職業(yè)教育的途徑與格局。《改革報告》提出，要將一部分普通高中改辦為職業(yè)（技術）學校、職業(yè)中學、農業(yè)中學。這項政策的一個明顯效果在于，在促使中專、技校數量增長的同時，促成了一種新的中等職業(yè)教育機構---由普通中學改辦而成的職業(yè)高中。 1983 年教育部、勞動人事部、財政部、國家計委聯(lián)合下發(fā)的《關于改革城市中等教育結構、發(fā)展職業(yè)技術教育的意見》，進一步明確了中等教育結構的改革途徑，并提出對教育部門主辦的職業(yè)教育每年追加一次補助。至此，我國形成了行業(yè)企業(yè)、勞動等部委、教育部門共同舉辦中等職業(yè)學校的格局。
3. 疏通辦學主體渠道，允許社會力量辦學。值得注意的是，《改革報告》還強調“，集體和個人也可以辦”各種職業(yè)（技術）學校，并在以后的政策中得以延續(xù)。這一突破對往后的職業(yè)教育發(fā)展產生了深刻影響。這一階段職業(yè)教育的恢復發(fā)展奠定了新時期職業(yè)教育的基礎，這個基礎也成為我們今天職業(yè)教育取得成就的基礎。但也存在不足，主要表現(xiàn)在：把發(fā)展職業(yè)教育的任務主要賦予正規(guī)學校；對發(fā)展職業(yè)教育必需的外部制度的建構考慮不足；行業(yè)參與機制缺失；辦學多頭并缺乏統(tǒng)一協(xié)調；國家能力標準、統(tǒng)一職業(yè)資格制度與學歷職業(yè)教育之間的匹配不完善；在薄弱高中基礎上改建的職業(yè)高中低標準辦學；等等。
（二）發(fā)展階段（ 1985-1996 年）
本階段從1985 年《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）頒布至1996 年《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱《職業(yè)教育法》）實施，職業(yè)教育發(fā)展呈現(xiàn)出政府推動、外部驅動、規(guī)模發(fā)展迅速等特點。
1 .新時期我國職業(yè)教育發(fā)展的基本思路確立。 1985 年《決定》發(fā)布，標志著包含職業(yè)教育在內的新時期教育發(fā)展的思路已經初步形成?！稕Q定》對職業(yè)教育的定位、發(fā)展路徑以及相關政策進一步系統(tǒng)化，提出了“調整中等教育結構，大力發(fā)展職業(yè)技術教育”的方針，明確要求各單位招工應優(yōu)先錄用職教畢業(yè)生的傾斜政策，并且確定了學校教育從中學階段開始分流的方針?！稕Q定》肯定了“社會力量辦學”，為各種形式的職業(yè)教育辦學提供了政策基礎?！稕Q定》中關于職業(yè)教育發(fā)展的政策具有高度的權威性，為新時期職業(yè)教育發(fā)展確定了基調。這一時階段職業(yè)教育獲得了前所未有的發(fā)展。到1996 年，中等職業(yè)學校招生數和在校生數占高中階段招生數和在校生數的比例分別為57 . 68% 和56 . 77% ,達到了新時期的最高點。從1987-1992 年，職業(yè)教育經費從0.603 億元上升到14.21 億元，年平均遞增18.7% ,在全國地方教育事業(yè)費支出中的比重由3.05% 提高到3.65% ;職業(yè)教育基本建設投資從1.27 億元上升到736 億元。
2 .職業(yè)教育規(guī)模發(fā)展和內涵發(fā)展并重。 1991 年國務院出臺的《關于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》，明確提出職業(yè)教育要繼續(xù)擴大招生規(guī)模，使全國中職的在校生人數超過普通高中的在校生人數。在擴大招生的同時，主要走內涵發(fā)展的路子。其中包括：（ 1 ）有計劃地建設骨干校、示范校。從1991 年起，推動建設一大批國家級重點中等職業(yè)學校和省級重點中等職業(yè)學校，通過擴大對職業(yè)學校的投入來提升職業(yè)教育的基礎能力。（ 2 ）提出職業(yè)學校的師資隊伍建設問題。要求制訂職業(yè)技術教育教師的任職條件，采取措施逐步提高職業(yè)技術學校教師的待遇。沿著這一政策方向， 1995 年國家教委、財政部發(fā)布了《關于職教師資班學生享受師范生待遇的通知》，其中規(guī)定，職教師資班的學生可享受師范生待遇，免收學費，并實行專業(yè)獎學金制度，以保障職教師資隊伍有穩(wěn)定的來源。
此外，中職生繼續(xù)教育通道宣告開通。 1991 年國家教委在《關于推薦應屆職業(yè)高中畢業(yè)生參加高考的有關問題的通知》中明確提出“：推薦報考的職業(yè)高中畢業(yè)生與普通高中會考合格的考生具有同樣的資格和權利，錄取時應同樣對待?！边@一政策打通了職業(yè)教育與普通高等教育之間的鴻溝，意義重大。
3 .職業(yè)教育辦學引入市場機制。鄧小平南巡講話之后，社會主義市場經濟體制的建設目標確定。 1993 年出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，繼續(xù)強調職業(yè)教育的重要性，首次提出今后職業(yè)學校要走依靠行業(yè)、企業(yè)、事業(yè)單位辦學和社會各方面聯(lián)合辦學、產教結合的路子。 1999 年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》進一步明確了改革的方向，即“構建與社會主義市場經濟體制和教育內在規(guī)律相適應、不同類型教育相互溝通、相互銜接的教育體制?！甭殬I(yè)教育舉辦者主體由原來的政府辦學為主、社會力量辦學為輔的政策取向轉變?yōu)橹饕揽可鐣α哭k學來支持職業(yè)教育發(fā)展的政策，逐步在職業(yè)教育的招生和就業(yè)、教學設施、專業(yè)設置和課程等方面逐漸減少政府的計劃控制和支持。顯然，全國開始了引入市場力量積極參與職業(yè)教育發(fā)展的探索。
4 .職業(yè)教育立法。 1996 年實施的《職業(yè)教育法》是職業(yè)教育政策發(fā)展中的重大事件，它確定了職業(yè)教育的法律地位，規(guī)定了政府、社會、企業(yè)、學校以及個人在職業(yè)教育中的義務和權利，明確了職業(yè)教育的根本任務、辦學體制和管理體制，提出了發(fā)展職業(yè)教育的方法途徑，規(guī)定了職業(yè)學校的設置標準和進入條件等。雖然該法基本屬于“宣言性”立法，但它基于新時期職業(yè)教育的經驗，特別規(guī)定了政府在發(fā)展職業(yè)教育中的責任。
[2] 職業(yè)教育得到國家法律的保護，標志著職業(yè)教育開始走上依法建設的軌道。簡言之，從1985-1996 年，我國職業(yè)教育經歷了一個上升發(fā)展期。職普招生比例首次超過了一。三個因素促成了這一局面的形成：（ 1 ）計劃經濟的慣性。由于實行統(tǒng)包統(tǒng)配，職教的出口穩(wěn)定，良好的就業(yè)前景吸引了一大批優(yōu)秀的初中畢業(yè)生進入中專學校、技工學校。（ 2 ）迅速發(fā)展的城市服務業(yè)客觀上推動了按照市場需求、實行自主擇業(yè)的職業(yè)高中的發(fā)展。（ 3 ）一系列的鼓勵政策，如擴大職業(yè)教育規(guī)模、建設國家級和省級的中等職業(yè)學校、鼓勵普職溝通、優(yōu)先對口就業(yè)、加強職教立法等，促成職業(yè)教育規(guī)?？焖侔l(fā)展。這一時期，以外部驅動為主帶來的外延發(fā)展的繁榮暫時推遲了職業(yè)教育中潛在危機的顯現(xiàn)。
（三）滑坡階段（ 1997-2001 年）
本階段是職業(yè)教育從計劃經濟體制轉向引入市場驅動機制的轉型期，職業(yè)教育矛盾重重，中等職業(yè)教育出現(xiàn)困頓與危機。
自1997 年起，中等職業(yè)教育占高中階段招生的比例不斷下降，招生數出現(xiàn)負增長。與此同時，職業(yè)教育的社會聲譽下降，被認可度降低，中等職業(yè)教育處于一片悲觀和迷茫氛圍之中。
1. 生源減少。進入“九五”后，我國社會主義市場經濟體制改革逐步深化，職業(yè)教育原有的計劃培養(yǎng)模式的基礎逐漸喪失。隨著經濟結構調整、企業(yè)轉制及關停并轉，使得中職畢業(yè)生就業(yè)崗位大幅減少。中職畢業(yè)生就業(yè)困難所釋放出的信息，開始對初中畢業(yè)生對職校的選擇產生抑制效應。
2. 自身改革滯后。職業(yè)教育計劃培養(yǎng)的社會經濟基礎變了，培養(yǎng)模式卻沒有相應地轉變。職業(yè)學校專業(yè)設置、課程體系，與就業(yè)關聯(lián)性不強，學生的實際操作能力也不強，難以適應市場的需要。
3. 國家支持力度下降。隨著市場經濟體制改革的深化和國家財政投入的減少，①中專和技校在計劃經濟體制下享受的很多優(yōu)惠政策被逐步取消，這些優(yōu)惠政策包括學校招生靠國家計劃、學生上學既轉戶口又拿人民助學金、學生畢業(yè)國家包分配工作等。這樣， 1995 年開始實施的中專學校畢業(yè)生逐步實現(xiàn)繳費上學、自主擇業(yè)的政策效力顯現(xiàn)，使占中等職業(yè)教育招生總數1/3 以上的中專學校失去了對初中畢業(yè)生低收費、包分配的巨大吸引力。
4. 高校擴招。同期高校擴招帶來了普通高中熱。鄙薄職教“、抑職揚普”觀念升溫，普高在校生數1997 年較1996 年猛增14 %,中職生源數則相應銳減。
5. 政策信息不確定。此時，宏觀政策層面對是否繼續(xù)大力發(fā)展中等職業(yè)教育的關鍵問題釋放出不確定的信息。例如，教育部領導在1998 年10 月的一次座談會上講到：“到下世紀初，我國中等職業(yè)教育的發(fā)展，要從以數量發(fā)展為主轉移到以鞏固提高為主?！?/span> [3] 翌年《決定》又提出“高等職業(yè)教育是高等教育的重要組成部分。要大力發(fā)展高等職業(yè)教育”，“積極發(fā)展包括普通教育和職業(yè)教育在內的高中階段教育?！毕仁钦f“以鞏固提高為主”，后又提出“大力發(fā)展高職”，措辭用語的變化，使得中等職業(yè)學校承受的壓力越來越大。另外，隨著我國高等教育擴大招生的開始，大學和高等職業(yè)教育受到更多重視，而中等職業(yè)教育的發(fā)展問題卻沒有被明顯突出和強調，相反，一批中等職業(yè)學校在政策的支持下，紛紛升格為高等職業(yè)學校。
6. 世界銀行意見的干擾。 1998 年世界銀行在《中國二十一世紀教育發(fā)展戰(zhàn)略目標》中建議中國修改既有的中等職業(yè)教育招生數占高中階段60 %的政策，降低中等職業(yè)教育的比例，在未來20 年里，把中學階段的純職業(yè)學校數量按照地方的條件進行縮減，逐漸以2 年制中學后職業(yè)教育機構來取而代之。
[4] 基于上述多種因素，從1997-2001 年，中等職業(yè)學校招生數從520.77萬人減至397.63 萬人，中職與普高的招生比從62.15 ∶ 37.85 降至41.58 ∶58.42 .為給“普高熱”降溫， 1999 年8 月，教育部下發(fā)文件《關于積極推進高中階段教育事業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出“要處理好普通高中的發(fā)展與中等職業(yè)教育發(fā)展的關系……促進普通高中教育與中等職業(yè)教育的協(xié)調發(fā)展”，但它所起的作用十分有限。
（四）重振階段（ 2002-2008 年）
本階段在于重新認識職業(yè)教育，確立了大力發(fā)展職業(yè)教育的戰(zhàn)略重點不動搖，走中國特色職業(yè)教育發(fā)展道路的指導思想。
1 .國務院召開三次職教會議。從2002-2005 年短短幾年時間里，國務院連續(xù)召開了三次全國職業(yè)教育工作會議，先后作出了國務院《關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（ 2002 ）、國務院七部委《關于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》（ 2004 ）、國務院《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（ 2005）。三個會議文件的特點分別是：原則宣示、原則細化、確定發(fā)展目標、措施和投入。會議的高層級、高頻度，是中國職教史上前所未有的，充分表明了中央政府對發(fā)展職業(yè)教育的迫切心情。尤其是2005 年的《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出了中等職業(yè)教育的發(fā)展目標：到2010 年，中等職業(yè)教育招生規(guī)模達到800 萬人，與普通高中招生規(guī)模大體相當；高等職業(yè)教育招生規(guī)模占高等教育招生規(guī)模的一半以上。在內涵發(fā)展上，引入學習型社會的理念，提出了職業(yè)教育要適應人們終身學習需要、與勞動就業(yè)密切結合、大力推行校企合作、工學結合的培養(yǎng)模式，建設有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。
2 .重振階段的三個思路。總起來看，2002年以后職業(yè)教育的主要發(fā)展思路包括三方面：
一是增加職業(yè)教育的入學機會，擴大職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模。在2005 、2006 、 2007 連續(xù)三年中職每年擴招100 萬名學生。目前，中職、高職的在校生數分別占高中教育階段和高等教育階段在校生數的一半，即“兩個一半”的規(guī)模。
二是發(fā)展有質量的職業(yè)教育。一方面加大公共財政對職業(yè)教育的投入，加強職業(yè)教育的基礎能力建設，確保職教質量所需的硬件條件，實施了職業(yè)教育實訓基地建設計劃、縣級職教中心建設計劃、職業(yè)院校教師素質提高計劃、職業(yè)教育示范性院校建設計劃。另一方面堅持以就業(yè)為導向、以服務為宗旨，大力推行工學結合、校企合作、半工半讀的人才培養(yǎng)模式，實施了國家技能型人才培養(yǎng)培訓工程、國家農村勞動力轉移培訓工程、農村實用人才培訓工程、成人繼續(xù)教育和再就業(yè)培訓工程，不僅要確保更多的人有接受職業(yè)教育的機會，而且還要確保提供達標的、有質量的職業(yè)教育服務。
三是建立中等職業(yè)教育貧困家庭學生資助體系，促進教育公平的實現(xiàn)。我國中等職業(yè)教育在校生中來自貧困家庭的比例遠遠高于高等教育貧困學生所占的比例，急需得到資助。 2005 年全國職業(yè)教育工作會議上，國務院首次決定在中等職業(yè)教育中建立貧困學生助學制度，成為政策亮點。 2006 年財政部、教育部關于《完善中等職業(yè)教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》隨后予以落實，要建立貧困家庭學生助學金制度、學費減免制度、助學貸款或延期支付學費制度。
這樣，經過1997-2002 年的滑坡和此后的政策重構，職業(yè)教育走上了理念明確、支持系統(tǒng)逐漸成型的發(fā)展道路。
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