編者按
黨中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列重要文件，鼓勵(lì)職業(yè)教育開(kāi)展混合所有制改革，這些政策已基本可以支撐混改實(shí)踐，只是由于一些客觀原因，地方政府在具體政策供給方面還有所欠缺。對(duì)于職業(yè)院校來(lái)說(shuō)，不能坐等地方具體政策的出臺(tái)，而要積極推動(dòng)實(shí)踐，以實(shí)踐催生政策。為此，我們組織了這組稿件，系統(tǒng)梳理混改政策，分析混改院校的政策生成價(jià)值，以期形成“學(xué)校創(chuàng)新、政府認(rèn)可”上下聯(lián)動(dòng)的改革發(fā)展生動(dòng)局面。
混改的個(gè)案實(shí)踐及政策貢獻(xiàn)
在國(guó)家政策推動(dòng)下，盡管近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)混合所有制辦學(xué)體制改革（簡(jiǎn)稱“職教混改”）研究持續(xù)推進(jìn)，實(shí)踐領(lǐng)域院校案例亦不時(shí)出現(xiàn)，但職教混改至今仍在徘徊、觀望中緩慢前行。歸因分析時(shí)，似乎所有難點(diǎn)、痛點(diǎn)均指向具體政策供給不足。系統(tǒng)梳理職教混改政策現(xiàn)狀，深度剖析其存在的問(wèn)題，繼而推進(jìn)政策創(chuàng)新，不僅是職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)之急需，也是新時(shí)代深化職教體制改革、以法治促進(jìn)職業(yè)教育“管理”走向“治理”的“開(kāi)山鋸”。
混合所有制辦學(xué)政策現(xiàn)狀
政策的分類方法很多，依據(jù)政策位階，我們將職教混改政策分為總政策、基本政策和具體政策三個(gè)層面。
總政策指黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和國(guó)企改革的重要論斷，是指導(dǎo)和規(guī)范政府混合所有制辦學(xué)行為的理論和方法，是統(tǒng)領(lǐng)職教混改的元政策。
由于職教混改遷移自經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)企混改經(jīng)驗(yàn)，在理論基礎(chǔ)、核心概念上承襲了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域混改的基本邏輯。我國(guó)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)國(guó)企改革理論與政策體系的形成經(jīng)歷了從“財(cái)產(chǎn)混合所有的經(jīng)濟(jì)單位”提出，到“混合所有制經(jīng)濟(jì)”概念闡釋，到“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”決定，再到“混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”等重要論斷的深化過(guò)程，主要體現(xiàn)在《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》（1993）、《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（1999）、《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》（2003）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013）及國(guó)務(wù)院《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》（2015）等一系列重要文件中。這些重要論斷為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域混改向職教領(lǐng)域遷移提供了基本遵循。第一，使職業(yè)教育辦學(xué)資源從單一依賴于國(guó)家教育財(cái)政或單純吸納利用社會(huì)資本走向了更為多元的混合形式，增加了職業(yè)教育辦學(xué)資源的總量供給。第二，通過(guò)產(chǎn)權(quán)股份化形式放大國(guó)有教育資本功能，擴(kuò)大國(guó)家對(duì)職業(yè)教育辦學(xué)資源總量的控制幅度。第三，促進(jìn)政府職業(yè)教育管理體制變革和多元主體下現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度構(gòu)建。
基本政策指國(guó)務(wù)院關(guān)于探索發(fā)展、鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制職業(yè)院校的基本要求，是混合所有制辦學(xué)的主導(dǎo)型政策。
國(guó)務(wù)院2014年的《關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）中首次提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院?！?。隨后，在《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（2016）、《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》（2017）、《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（2019）（簡(jiǎn)稱《方案》）等重要文件中，國(guó)務(wù)院連續(xù)提出職教混改基本要求，職教混改在完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系、促進(jìn)職業(yè)教育向類型教育轉(zhuǎn)變方面的作用愈加清晰。
具體政策指相關(guān)部委、地方政府對(duì)推進(jìn)職教混改的行動(dòng)準(zhǔn)則，是政策框架中最重要也是最具挑戰(zhàn)性的政策類型，它既是對(duì)理論引領(lǐng)的繼承，也是操作實(shí)施的動(dòng)作轉(zhuǎn)換，因而亦是推進(jìn)職教混改落地的重要推手。
最近幾年山東、新疆和河北等地開(kāi)展了職教混改試點(diǎn)，尤其是河北、山東邊試點(diǎn)、邊總結(jié)，分別出臺(tái)《職業(yè)院校股份制混合所有制辦學(xué)試點(diǎn)方案》《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)職教混改具體政策制定的先河。這些文件雖帶有一定應(yīng)急性，但頗具開(kāi)拓性，不僅對(duì)推進(jìn)河北、山東本省職教混改具有重要的指導(dǎo)作用，對(duì)其他省份的職教混改亦有借鑒作用。
混合所有制辦學(xué)政策分析
當(dāng)前，職教混改總政策、基本政策基本上可以支撐職教混改，但具體政策缺失制約著改革的深入推進(jìn)，主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題。
▲一是從政策供給視角看，職教混改政策還不完善。
各部委和地方政府落實(shí)國(guó)務(wù)院《決定》《方案》“提出要求”普遍到位。職教混改在教育部、人社部等部委文件中都有提及；在地方政府文件中，無(wú)一例外地提到要“探索”“鼓勵(lì)”股份制混合所有制職業(yè)院校，但開(kāi)展試點(diǎn)數(shù)量很少。目前為止，省級(jí)政府推動(dòng)混改試點(diǎn)只有山東9個(gè)、新疆13個(gè)、河北3個(gè)。在官方支持的試點(diǎn)項(xiàng)目中，僅山東確立了學(xué)校層面“大混合”4個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。出臺(tái)意見(jiàn)也不多，僅山東在2020年發(fā)布了職教混改的指導(dǎo)意見(jiàn)，河北在2019年發(fā)布了試點(diǎn)方案。這種狀況折射出的是地方政府思想不解放，缺乏足夠的行動(dòng)勇氣。
▲二是從政策運(yùn)用視角看，多為按就近原則借用集成。
混合所有制辦學(xué)作為公有和非公有資本交叉融合的辦學(xué)形式，原“公辦”或“民辦”辦學(xué)政策與之不完全匹配。探索者在現(xiàn)行政策夾縫中求生存，找良方，利用現(xiàn)有政策靈活性的一面，盡力化解辦學(xué)實(shí)踐中遇到的各種困難。山東《指導(dǎo)意見(jiàn)》和河北《試點(diǎn)方案》開(kāi)創(chuàng)了職教混改具體政策制定先河，在院校法人登記、法人治理、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、人事管理、經(jīng)費(fèi)支持等問(wèn)題處理上，不論教育領(lǐng)域還是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策法規(guī)，也不論是公辦民辦，哪條接近用哪條，而源自實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、契合職教混改本質(zhì)規(guī)律的內(nèi)生性創(chuàng)新內(nèi)容偏少。
▲三是從政策形成視角看，出臺(tái)新政難度巨大。
職教混改看似是政策供給不足，實(shí)質(zhì)卻是制約改革的關(guān)聯(lián)性政策大量存在，且其規(guī)制力過(guò)于強(qiáng)大。地方政府依照既有政策規(guī)范為職教混改設(shè)置加審?fù)ǖ溃粋€(gè)看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題，足以使當(dāng)事職業(yè)院校和企業(yè)“跑斷腿”“磨破嘴”，“法無(wú)禁止即可為”的實(shí)踐創(chuàng)新空間很小。而且出臺(tái)新政難度巨大，遠(yuǎn)非教育一個(gè)部門(mén)所能決定。山東《指導(dǎo)意見(jiàn)》起草始于2018年，但直至2020年9月才最終問(wèn)世，且由14家單位聯(lián)合發(fā)文；河北《試點(diǎn)方案》由9家單位共同參與。這看起來(lái)是“形成了合力”，實(shí)質(zhì)上地方政府各廳局間協(xié)調(diào)仍有難度。值得注意的是，這兩個(gè)省都有省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)職教混改的批示意見(jiàn)。
推進(jìn)混合所有制辦學(xué)的政策創(chuàng)新
職教混改政策創(chuàng)新涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的方方面面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。既要堅(jiān)持全面系統(tǒng)的觀點(diǎn)，又要抓住重點(diǎn)，以重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)突破帶動(dòng)全局。
▲一要消除“等靠要”思想，釋放政策創(chuàng)新動(dòng)力。
政策的制定總是滯后的，從我國(guó)改革開(kāi)放的豐富實(shí)踐來(lái)看，任何一項(xiàng)改革和創(chuàng)新舉措的出臺(tái)都晚于實(shí)踐探索本身。既然國(guó)家“鼓勵(lì)發(fā)展”的態(tài)度已經(jīng)十分明確，那么任何徘徊觀望、因循守舊、不思進(jìn)取和消極無(wú)為的態(tài)度與做法都不可取。職教混改是一項(xiàng)前所未有的挑戰(zhàn)，各級(jí)地方政府和職業(yè)院校、企業(yè)及其他社會(huì)力量必須破除因循守舊的思想藩籬，克服“等靠要”的思想，自覺(jué)地解放思想，勇立潮頭、敢為人先，強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí)、樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向，才能釋放政策創(chuàng)新動(dòng)力，邁開(kāi)職教混改的步伐，推動(dòng)職教混改的實(shí)踐。
▲二要積極推動(dòng)混改試點(diǎn)，用充分實(shí)踐催生政策。
試點(diǎn)既是職教混改的重要任務(wù)，又是職教混改的重要方法。職教混改試點(diǎn)承擔(dān)著“探路”的使命，是職教改革的“前哨站”“偵察崗”。我國(guó)改革開(kāi)放40多年的實(shí)踐充分證明：但凡重大的改革舉措，無(wú)一不是通過(guò)試點(diǎn)、總結(jié)而逐步推廣開(kāi)的。前期，蘇州工業(yè)園區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)院的產(chǎn)權(quán)變更、民進(jìn)公退以及法人治理的經(jīng)驗(yàn)，海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院“三化四不”的體制方案，山東海事職業(yè)學(xué)院“一個(gè)平臺(tái)、兩類資本、三駕馬車、四套機(jī)制、五項(xiàng)原則”的辦學(xué)模式，山東化工職業(yè)學(xué)院的“政府供地+企業(yè)出資+明晰產(chǎn)權(quán)”的建設(shè)模式，已為職教混改提供了典型試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。因此，在當(dāng)前尚無(wú)法出臺(tái)系統(tǒng)職教混改具體政策情況下，從教育部或省級(jí)政府層面推動(dòng)混改試點(diǎn)，尤其是利用“省部共建職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地”來(lái)推動(dòng)混改試點(diǎn)，探索職教混改的實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)現(xiàn)形式，可為全國(guó)范圍內(nèi)職教混改提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。
▲三要加強(qiáng)對(duì)已有政策研究，推進(jìn)混改政策的創(chuàng)新。
推進(jìn)混改政策出臺(tái)，首先要加強(qiáng)已有辦學(xué)政策對(duì)混改的適應(yīng)性研究。要根據(jù)職教混改需要，按“就近原則”對(duì)現(xiàn)行“公辦”和“民辦”辦學(xué)政策進(jìn)行系統(tǒng)分析，深入挖掘其適應(yīng)和支撐職教混改的政策條款，并加以集成，為職教混改提供基本的政策依據(jù)。其次要總結(jié)混改試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)混改政策創(chuàng)新。在充分實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)各地推進(jìn)職教混改、解決實(shí)踐問(wèn)題的成熟做法，重點(diǎn)對(duì)辦學(xué)實(shí)踐中遇到的“舉辦方式、出資方式、產(chǎn)權(quán)制度、辦學(xué)許可、法人登記、治理體系、人事制度、財(cái)政支持、分類管理”等關(guān)鍵或敏感性問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，提出解決建議，為形成相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
來(lái)源：中國(guó)教育報(bào)
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