“職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”專題筆談
編者按：治理體系和治理能力現(xiàn)代化不僅是開展職業(yè)教育治理活動的重要依據(jù)，也是加強職業(yè)院校內(nèi)涵建設、提升職業(yè)教育質(zhì)量的關鍵目標。為深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，進一步落實《國家職業(yè)教育改革實施方案》，全面推進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設，8月25日，《教育與職業(yè)》雜志社舉辦學術沙龍，邀請多位專家學者圍繞“職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一主題展開了深入探討。本期選用部分發(fā)言人的觀點摘編，供大家交流學習。
現(xiàn)代職教體系建設的幾個關鍵問題
王烽（教育部教育發(fā)展研究中心首席專家、綜合研究部主任）
關于現(xiàn)代職教體系建設，有以下幾個關鍵問題需要探討：
第一，單軌還是雙軌？世界上關于普通教育與職業(yè)教育發(fā)展有單軌制和雙軌制兩種模式，而我國實行的是雙軌并行的頂層設計。從整個教育體系來看，我國實行雙軌制具有重要的意義。職業(yè)教育提供了成才的另一條通道。現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設對于整個現(xiàn)代教育體系建設來說尤為重要。《國家職業(yè)教育改革實施方案》明確要求把發(fā)展中等職業(yè)教育作為建設中國特色職業(yè)教育體系的重要基礎，而雙軌制的關鍵也是中等教育階段。中等職業(yè)教育的核心在于技術技能，即它提供現(xiàn)代職教體系中的技術技能基礎教育。政策導向一直是“堅持普職比大體相當”，但目前這個比例已經(jīng)越來越難以保持了。應該如何發(fā)展中等職業(yè)教育？如果放任不管，可能大多數(shù)初中畢業(yè)生會升入普通高中，中職教育在職業(yè)教育的基礎教育作用將難以發(fā)揮。發(fā)展中等職業(yè)教育必須有新的思路，可以深入思考這樣幾個問題：中等職業(yè)學校是不是只能招收應屆初中畢業(yè)生？中等職業(yè)學校是不是只能進行職業(yè)教育，可不可以為普通高中提供職教課程、在普通中小學開展勞動教育？中等職業(yè)教育機構是不是只能提供中等教育學歷？部分中等職業(yè)學校是否可以建成一個以職業(yè)教育為基礎的終身教育機構，職能包括開展勞動力轉(zhuǎn)移培訓、閑暇教育、為普通高中提供職業(yè)模塊課程以及實施中等職業(yè)學歷教育等？
第二，就業(yè)還是升學？職業(yè)教育是就業(yè)導向而不是升學導向，這是我們一貫的提法，現(xiàn)在也沒有改變。但是，目前中職畢業(yè)生升入高職院校、高職畢業(yè)生升入本科院校的比例越來越大，這還是不是就業(yè)導向？客觀來講，就業(yè)導向是中等職業(yè)教育和高等教育的突出特征。也就是說，不只是職業(yè)教育，整個高等教育都應該把就業(yè)作為一個重要導向。關于學生就業(yè)還是升學，可以進行適度的引導，但最終都應該是個人選擇、市場選擇，而非制度安排的結(jié)果。如果制度安排違背了市場選擇和家長、學生的意愿，必然會產(chǎn)生矛盾沖突。所謂就業(yè)導向，實質(zhì)上就是實用技術技能導向。職業(yè)教育以就業(yè)為導向，并不是單純要控制升學比例，而是要教給學生真正的實用知識，確保他們可以順利就業(yè)，也為其升學提供充分機會。當然，現(xiàn)在必須警惕這樣一個問題：隨著學生升學機會的增多，職業(yè)院校會不會也開始側(cè)重升學和應試教育？如果職業(yè)學校沒有能力向?qū)W生傳授實用技能，那么必然成為與普通教育一樣側(cè)重應試升學的學校，也就喪失了職業(yè)教育的特性。
第三，“斷路”還是“通途”？我國現(xiàn)代職教體系建設從縱向來看，目前的瓶頸主要在本科層次。為了打通職業(yè)教育的上升通道，我們開展了本科職業(yè)教育試點工作。雖然本科職業(yè)院校的數(shù)量在增加，但發(fā)展相對緩慢，質(zhì)量和含金量與社會期待還有一定的距離。所以，本科職業(yè)教育作為整個現(xiàn)代職教體系建設的重要突破口，要進一步加強系統(tǒng)規(guī)劃。需要注意的是，并不是所有的職教專業(yè)都應有本科層次，它必須與相應的技術技能體系層次相對應。有些職業(yè)或崗位的技術技能等級劃分沒有那么細，相應的專業(yè)層次區(qū)分度沒有那么大，就沒有必要建立從中專到本科的學歷層次。所以，在哪些領域、哪些專業(yè)發(fā)展職教本科，這是需要大規(guī)模研究的問題。另外，職教本科的培養(yǎng)目標和培養(yǎng)規(guī)格是什么？與應用技術本科相比，它的特殊性體現(xiàn)在哪里？不弄清楚這些問題，發(fā)展職教本科就沒有明確的方向。目前職教本科建設主要有三種途徑：第一種是原來的普通本科學校轉(zhuǎn)為職教本科高校；第二種是一些新升格的本科院校試辦職教本科，主要是民辦院校；第三種是高職高專學校中一些辦得好的專業(yè)試辦本科層次專業(yè)。這里我們聯(lián)想到一項多年來進展緩慢的工作，就是部分本科高校向應用技術大學轉(zhuǎn)型，因此需要統(tǒng)籌考慮普通本科轉(zhuǎn)型和職教本科建設的問題。目前本科轉(zhuǎn)型陷入窘境，一些學校不愿意扣上“職業(yè)教育”的帽子。應用技術大學轉(zhuǎn)型應該從學校內(nèi)部的一些專業(yè)或課程開始，建議先選擇一些產(chǎn)教融合、校企合作做得好的專業(yè)，舉辦具有職教特色的本科專業(yè)。只有辦好了職教本科，現(xiàn)代職教體系才能完善起來。
第四，“獨立”還是“融合”？研究高等職業(yè)教育發(fā)展問題，必須將其放在整個高等教育體系中來看待。當前我國的高等教育已經(jīng)進入普及化階段，普及化最重要的標志就是多數(shù)學校低門檻甚至沒有門檻，首當其沖的就是職業(yè)院校?，F(xiàn)在高等職業(yè)教育的入學門檻低是正常現(xiàn)象，但有些生源競爭已經(jīng)不激烈的院校還在努力保住入學門檻。這不僅僅是簡單入學降低門檻的問題，更是一個深層次的制度問題?！秶衣殬I(yè)教育改革實施方案》明確提出建立“職教高考”制度，必然會面臨很多挑戰(zhàn)，因為“高考”這兩個字本身就具有很強的中國特色。從全世界范圍來看，多數(shù)大學入學時不需要經(jīng)過專門的考試，是大眾化教育體系的典型特征。如果職業(yè)教育是一種類型，應當有其特定的入學標準和人才選拔方式，完全按照高考的模式肯定是不科學的。具體到“職教高考”，應該是“與職業(yè)類型特征相適應的考試升學制度”，其標準肯定與普通高考不同，如更注重技能考核。職教高考是一個系統(tǒng)的體系問題，涉及從初中畢業(yè)到本科每一步怎樣升學、怎樣選拔人才。它在“唯分數(shù)”的應試教育之外為招生評價增加了一個客觀標準，也就是技術技能的標準。另外，兩個體系還需要融通，每個升學臺階前都應有通往普通教育的通道。不少學者提倡職業(yè)證書與學歷證書兩種證書相通，但不能簡單地互通，需要有一些共同的內(nèi)容和基本標準，目前最現(xiàn)實的還是課程和學分相通。
在“雙高”建設中重視辦學文化建設
孫善學（北京政法職業(yè)學院黨委書記、中華職業(yè)教育社常務理事、中國職業(yè)技術教育學會副會長）
高職教育要密切聯(lián)系產(chǎn)業(yè)界，及時應對科學技術和生產(chǎn)力發(fā)展變化所產(chǎn)生的新的需求。比起普通高等教育，高職教育的教育功能、辦學任務、影響因素更為復雜，是個性化更為突出、多元化更為明顯、特色化更為顯著的辦學類型。在高職院校差異性普遍存在的情況下，文化成為學校競爭力的核心，也是導致學校優(yōu)勝劣汰的根本因素。新時期高職辦學文化建設要重視以下兩方面的問題：
第一，正確理解辦學文化。辦學文化是學校建設的深層次問題，也是辦學的首要問題。辦學文化既是歷史連續(xù)演進的過程，同時也受到經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型特別是教育重大變革的影響。當前高職教育正處在變革期，特別是2019 年啟動的“雙高計劃”會在未來15年內(nèi)對高職辦學形成持續(xù)影響?！半p高計劃”最終要在學校文化建設上產(chǎn)出成果，應是“雙高”建設的一個重要目標。國家確定的“雙高計劃”的總體目標和任務要求要與學校文化建設有機整合、協(xié)調(diào)推進；學校文化建設也要在“雙高”建設中得到升華。“雙高”是文化建設的新機遇，為學校改革發(fā)展注入力量，增添文化自信，把學校文化建設提升到一個新的水平。
辦學文化是辦學主體的辦學理念、教育思想、價值追求在學校教育實踐中體現(xiàn)出來的特有文化現(xiàn)象。辦學文化是高層次的，融入實踐而高于實踐，常先于辦學實踐萌發(fā)，又在辦學實踐中成熟。這其中的一個關鍵詞是辦學主體。公辦學校的辦學主體是黨委領導下的辦學治校集體，民辦學校、行業(yè)企業(yè)與公辦學校有所不同。這些不同辦學主體在建立各具特色和風格的辦學文化中起主導作用。其中，辦學治校集體中的帶頭人發(fā)揮著重要作用。
辦學文化具有四個重要特征。一是先導性，辦學文化在學校文化中處于先導位置，對學校的制度文化、行為文化、物質(zhì)文化的形成具有指導和引領作用。二是主體性，辦學主體是辦學文化建設的主導者，是各具特色和風格的辦學文化的建設者，辦學文化因辦學主體不同而不同。三是實踐性，辦學治校主張只有在學校內(nèi)部形成共識并成為共同的思想指南、實踐準則之后才能真正地轉(zhuǎn)化為辦學文化，只有文化認同才能產(chǎn)生文化力量。辦學文化不能脫離學校這個具體的教育實踐載體，也不能脫離學校師生員工這個群體。四是發(fā)展性，辦學文化都有其歷史源頭、形成脈絡和基本內(nèi)涵，與學校的建校歷程、發(fā)展條件和政策環(huán)境關系緊密。
第二，著力建設辦學文化。全國教育大會召開之后，我國教育事業(yè)發(fā)展進入加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化、建設教育強國、辦人民滿意教育的新時期。高職院校既要落實全國教育大會精神，加快推進職業(yè)教育現(xiàn)代化，又要緊跟科技發(fā)展趨勢和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，在大改革大調(diào)整大發(fā)展中不斷提升辦學水平和服務能力，創(chuàng)新辦學文化。要注意在新時代職業(yè)教育的新定位上下功夫。一是類型定位?！半p高”院校在探索類型教育答案方面應該有所作為，對諸如“雙軌制”“雙通制”的實現(xiàn)路徑、職業(yè)教育目標分類、職業(yè)倉的方法、專業(yè)建設機制、課程與教學論等核心問題進行研究，在“雙高”院校形成有助于豐富類型教育的政策、制度和標準的基層實踐案例。二是目標定位。要將“雙高計劃”的總目標、總要求同新時期經(jīng)濟社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設賦予高職學校的新使命在同一時間節(jié)點交匯在一起，提出學校發(fā)展的目標。三是服務定位。職業(yè)院校要準確找出服務定位。例如，北京電子科技職業(yè)學院所在的北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)是國家科技創(chuàng)新中心的主要組成部分，學校提出“建在開發(fā)區(qū)、服務開發(fā)區(qū)，與世界一流綜合產(chǎn)業(yè)新城共發(fā)展，傾力打造經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)高職發(fā)展新模式”。四是專業(yè)定位。專業(yè)是高校最重要的產(chǎn)品，是核心辦學能力，高水平學校都是建立在高水平專業(yè)體系之上。五是階段定位?！半p高”建設是 5 年一個周期，連續(xù)支持三個周期。在15年的建設期內(nèi)需要規(guī)劃階段性目標，既要有肩負使命、只爭朝夕的理想追求，又要有科學規(guī)劃、持續(xù)推進的實踐理性，安排好建設步驟，把握好各階段建設重點，不能脫離實際、急功近利、貪大求全。
基于類型本質(zhì)的職業(yè)教育治理問題
姜大源（教育部職教中心所研究員）
對于如何建設現(xiàn)代職業(yè)教育體系、如何實行現(xiàn)代職業(yè)教育體系治理，筆者認為：一定要關注經(jīng)濟發(fā)展的需求和個人終身教育的需求，這就要求職業(yè)教育作為一種類型教育，必須具有開放性、系統(tǒng)性。關注職業(yè)教育系統(tǒng)性，就要使職業(yè)教育從普通教育的辦學模式向類型教育的辦學模式轉(zhuǎn)變。為此，必須準確把握職業(yè)教育的三個典型類型特征：一是跨界，即企業(yè)與學校聯(lián)姻的合作跨界，是職業(yè)教育協(xié)同育人的結(jié)構形式和辦學格局；二是整合，即產(chǎn)業(yè)與教育鏈接的需求整合，是職業(yè)教育生存發(fā)展的功能定位和社會價值；三是重構，即共性與個性并蓄的框架重構，是職業(yè)教育制度創(chuàng)新的設計方法和邏輯工具?？缃缡乔疤?，整合是過程，重構是結(jié)果。職業(yè)教育協(xié)同育人的辦學格局由一元主體轉(zhuǎn)向雙元主體，職業(yè)教育生存發(fā)展的社會價值由單一需求轉(zhuǎn)向雙重需求，職業(yè)教育制度創(chuàng)新的邏輯工具由單維思維轉(zhuǎn)向多維思維，要求必須有跨界（物理的變化）、整合（化學的變化）和重構（生物的變化）的思考。
在此基礎上，筆者想談以下三方面內(nèi)容：
第一，關于職業(yè)教育體系構建。之所以提出類型教育，是因為目前我國社會分工強調(diào)的是層次，是一種垂直分工的模式，如由低到高依次為技術工人→技師→技術員→助理工程師→ 工程師→高級工程師→教授級工程師→科學家。問題在于，根據(jù)人才的垂直分工，教育也依此進行了垂直分層，導致社會普遍錯誤地認為“職業(yè)教育是低層次教育，學術教育是高層次教育”。筆者以為，我們應該秉持“社會分工是類型”的理念，將這種垂直分工轉(zhuǎn)變?yōu)樗椒止?。為此，教育應根?jù)“社會類型分工”的需要，培養(yǎng)不同類型的職業(yè)人才。職業(yè)教育培養(yǎng)技術技能型人才，應用教育培養(yǎng)工程技術型人才，普通教育培養(yǎng)科學技術型人才等。但不管是職業(yè)教育、應用教育，還是學術型教育，每一種教育類型都有自己的層次，即“類型中有層次”。俗話說“三百六十行，行行出狀元”，“行”即類型， “狀元”即層次，說的就是類型和層次的關系。升級版的中國經(jīng)濟，需要升級版的中國職業(yè)技術教育，需要與普通教育等值而不同類型的升級制度。目前國家啟動了1+X 證書制度試點，1 是學歷，X是技能，通過兩者綜合反映學習者的能力。但是，目前職業(yè)教育還沒有自己的分級和升級制度，1+X制度還需進一步拓展，為此需要加快建立涵蓋普通教育和職業(yè)教育的國家資歷框架制度。教育需要進一步開放，職業(yè)教育要“走出去”，需要采取國際普遍通行的做法。
怎樣構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系？按照傳統(tǒng)思維，就是參照普通教育，即你有什么、我就應該有什么，如普通教育有本科、職業(yè)教育也要有本科，普通教育有碩士、職業(yè)教育也要有碩士等，在層次上考慮過多常常會忽略類型的本質(zhì)。需要注意的是，普通教育的每一層次都不可能構成完整的職業(yè)資格，因此不能按照勞動市場需求輸送相應的職業(yè)人才。普通教育是以升學為導向的教育體系，而職業(yè)教育的每一級都能構成完整的職業(yè)資格，可隨時根據(jù)勞動市場的需要輸送相應的職業(yè)人才，因此職業(yè)教育是以就業(yè)為導向的教育體系。
為適應科技發(fā)展，提高國民受教育的程度是非常重要的。但筆者認為，一個國家的人均受教育程度不是一次性實現(xiàn)的。人均受教育程度應該是在人的一生中多次完成的，所以必須考慮非正式教育與非正規(guī)教育的教育途徑，這樣才能與正規(guī)的學校教育一起，構成一個開放、終身的教育體系。因此，我國要加快建立在國家資格框架以及學分銀行基礎上的多途徑開放式現(xiàn)代教育體系。第二，關于職業(yè)教育學科地位。一直以來，職業(yè)教育只是一級學科教育學下屬的二級學科。普通教育只有一個學習地點，即學校；而職業(yè)教育有兩個或兩個以上的學習地點，即企業(yè)、學校等場所。因此，職業(yè)教育不僅要關注學校的運作規(guī)律，還要關注企業(yè)的運作規(guī)律；職業(yè)教育不能只關注學習心理學，還要關注工作心理學；不能只關注學習過程，還要關注與學習過程相關的工作過程。職業(yè)教育的基礎科學，也就是元科學，不能只有教育學或教育科學，還應有職業(yè)學或職業(yè)科學。所以，職業(yè)教育治理要跨界運作，就要堅持校企合作、產(chǎn)教融合、工學結(jié)合。職業(yè)教育既要關注教育、學校和學習，也要關注職業(yè)、企業(yè)和工作。正是這兩組三個要素構成了兩個領域之間的跨界。完成跨界后要實現(xiàn)整合和重構，要在職業(yè)學和教育學之間架設一個互通有無的橋梁。職業(yè)教育的跨界性表明，只有一個學習地點的普通教育的參照系，是不適用于具有兩個或兩個以上學習地點的職業(yè)教育的。然而，在教育學領域，普通教育學無法覆蓋的職業(yè)教育學，卻只是教育學一級學科下屬的二級學科。
同樣，只有對跨界的教育進行跨界思考，對職業(yè)教育的學科地位才能有更加清醒的認識，才能更好地談職業(yè)教育作為教育類型的治理問題。目前，從事職業(yè)科學研究的人員寥寥無幾。職業(yè)教育作為二級學科的地位，妨礙了有才華的青年從事這一學科的研究。這一學科研究水平的不高，也與其學科地位緊密相關。職業(yè)學或稱職業(yè)科學，是關于職業(yè)和職業(yè)教育至關重要的“所有的認識”的科學，是整合工作過程與學習過程的科學，它既不同于傳統(tǒng)的應用性實踐研究，也不同于傳統(tǒng)的科學理論研究，是將實踐與理論兩者結(jié)合在一起開展有機研究的科學。這就要求：一要關注實際職業(yè)勞動所適用的具體知識和方法知識的研究與系統(tǒng)化；二要關注實用相關專業(yè)科學需闡述的具體知識和方法知識的研究和系統(tǒng)化。而職業(yè)教育涉及或覆蓋的專業(yè)科學，涉及三大產(chǎn)業(yè)的方方面面。作為一種類型教育，職業(yè)教育是一個明顯的交叉學科。最近，我國將交叉學科列為一級學科。例如，新增了集成電路專業(yè)為一級學科，并將其從電子科學與技術一級學科中獨立出來。為此，筆者也希望通過職教界同仁的共同努力，在學科建設中提升職業(yè)教育的學術地位，從而提高職業(yè)教育的吸引力。
第三，關于職業(yè)教育管理職權。作為人力資源供給的職業(yè)教育，相比普通教育，具有更加寬廣的“頻譜”：它所覆蓋的教育生源更加寬泛，不僅有應屆生源，還有非應屆生源；它的教育途徑是多元的而非一元的，不僅包括正規(guī)教育的學校教育，還包括非正規(guī)教育的職業(yè)培訓，還有非正式教育的自學、線上學習等；它的功能范疇更加廣闊且具體，既重視個性發(fā)展的教育功能，也關注為服務社會發(fā)展社會功能。例如，穩(wěn)就業(yè)就是一項重大的社會功能。我國每年新增勞動力為1300 萬～1500 萬人，今年由于疫情只能實現(xiàn)900萬人的就業(yè)目標，可是今年高校畢業(yè)生就有 847 萬人，明年將超過 900 萬人，也就是說每年新增勞動力的 60%～70%將是高校畢業(yè)生。這里說的還只是勞動力增量。我國還有那么多的農(nóng)民工、轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人、結(jié)構性失業(yè)者以及大量的殘疾人，總數(shù)高達4億多人。對于這么多的勞動力存量，一方面，國家要千方百計保就業(yè)，采取多種靈活就業(yè)的措施；另一方面，為適應科技發(fā)展對職業(yè)人才的新要求，國家實行高職擴招、中職擴招，以優(yōu)化勞動力存量。面對百年未有之大變局，職業(yè)教育擴招，使得職業(yè)教育占據(jù)更新的地位。這充分體現(xiàn)了職業(yè)教育是服務國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的首要教育舉措，是助力國家社會穩(wěn)定治理的關鍵教育資源，也是提升國家人力資本質(zhì)量的主旨教育類型。
目前，用人的勞動就業(yè)制度與育人的職業(yè)教育制度分離，勞動人事部門與教育行政部門在職業(yè)教育和職業(yè)培訓管理職能上交叉，勞動市場的用人需求與職業(yè)教育的育人供給之間存在供需關系上的脫節(jié)。為此，建立國家職業(yè)教育綜合管理機構，基于國家職業(yè)資歷框架，對現(xiàn)代職業(yè)教育進行有效治理，是一個有效的措施。這方面我們有過很好的嘗試。20 世紀末，我國曾擬定過建立“國家職業(yè)教育署”方案，后于 1990 年成立“職業(yè)技術教育中心研究所”，就是一個由原國家教育委員會和勞動部聯(lián)合組建的職業(yè)教育機構。但因各種原因，1992 年職業(yè)技術教育中心研究所又分成兩部分，分別劃歸國家教育委員會和勞動部門主管。這些年，我們也有一些來自基層實踐的成功案例。例如，河南信陽平橋區(qū)將負責職業(yè)教育、成人教育的平橋職業(yè)教育體育局，與負責就業(yè)培訓、勞動保障、勞務與涉外勞務的平橋人力資源和社會保障局合并，成立“平橋職業(yè)教育與就業(yè)服務局”。
曾經(jīng)的嘗試和實踐的智慧，促使我們期望朝著更為理想的愿景努力，即將“條條管理”變?yōu)椤皦K塊管理”，建議建立“國家職業(yè)教育總局”，將職業(yè)教育與成人教育司、職業(yè)技術教育中心研究所、職業(yè)能力建設司、職業(yè)技能鑒定中心、專業(yè)部委職業(yè)教育部門、行業(yè)職業(yè)教育機構以及工會、婦聯(lián)等職業(yè)教育機構與職業(yè)教育和職業(yè)培訓的相關職能納入。
綜上所述，職業(yè)教育的一個根本特征就在于跨界?？缃绲慕逃仨氂锌缃绲乃伎??！安蛔R廬山真面目，只緣身在此山中”，結(jié)論是：必須跳出教育看教育。
優(yōu)化國家職業(yè)教育治理體系關鍵在于處理好“政府”與“市場”的關系
劉曉（浙江工業(yè)大學教育科學與技術學院副院長、教授）
當前，由新工業(yè)革命引發(fā)的產(chǎn)業(yè)工人技能短缺問題成為各國面對的主要問題。無論是西方工業(yè)發(fā)達的美國、德國、英國，還是亞洲近鄰韓國、日本，都將優(yōu)化和完善國家職業(yè)教育體系上升到至高境地，以應對技能沖擊和技能短缺問題。推進國家職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化，成為近年來世界各國優(yōu)化勞動力市場、促進國家競爭力的重要舉措和基本途徑。黨的十九大報告提出了“完善職業(yè)教育與培訓體系”的戰(zhàn)略目標，標志著中國特色職業(yè)教育進入“完善職業(yè)教育和培訓體系，向技能強國邁進”的全新時代。黨的十九屆四中全會就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的更高要求。隨著社會各界對完善國家治理體系的不斷深入，構建順應新時代所需的國家職業(yè)教育治理體系也成為優(yōu)化職業(yè)教育質(zhì)量和社會服務能力的核心所在。筆者認為，在此過程中，如何重點把握政府與市場在完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系中的關系和角色，優(yōu)化政府職責體系，厘清政府和市場、政府和社會的關系，將成為完善我國職業(yè)教育治理體系的一個重點。
所謂治理，即利用機構資源和政治權威管理社會問題與事務的實踐。從各國職業(yè)教育發(fā)展的歷史沿革來看，國家職業(yè)教育體系的發(fā)展和治理蘊含著錯綜復雜的政治、經(jīng)濟、社會與歷史文化背景，并已經(jīng)深深嵌于國家治理體系之中。在這一進程中，政府與市場兩者的協(xié)同和互動以及由此所構成的子系統(tǒng)起著關鍵作用。在當前各國職業(yè)教育治理體系中，基于政府與市場兩個主體的角色和行為機制，大致可分為 “政府主導型”和“市場主導型”，兩種典型模式又呈現(xiàn)出各自的優(yōu)勢和不足。在“政府主導型” 治理模式中，國家的職業(yè)教育體系由國家主導，政府與技能供給部門是一種垂直的主導與被主導關系，政府根據(jù)國家的目標與價值采取主導化的治理工具來實現(xiàn)對技能的治理和干預。事實上，教育和培訓市場畢竟與純粹的政府部門有一定的差別，政府的控制不宜過于直接與強勢。為避免“越位”現(xiàn)象，政府會采取多種渠道進行治理，往往既充當職業(yè)教育資源的分配者，也充當職業(yè)教育的服務者。中央與地方之間會對職業(yè)技能培訓進行“協(xié)商治理”，即通過協(xié)商分配各方對技能體系的治理權力。因此，“政府主導型”治理模式在推動職業(yè)教育與培訓資源的公平分配方面起了重要作用。在“市場主導型”治理模式中，中央不再直接提供技能服務，而是將技能服務的權力賦予地方政府或非政府機構。中央政府通過建立多元化的競爭機制來引導各種非政府組織為社會提供技能服務，而地方政府通過市場選擇機制來購買合格或優(yōu)質(zhì)的技能服務項目。這種治理模式可促進技能系統(tǒng)內(nèi)外市場的形成，加速技能系統(tǒng)管理體制的分權化改革，使非政府組織在職業(yè)教育體系中獲得合法性地位，同時也能促進技能服務機構之間的競爭，使職業(yè)教育體系更貼近社會公眾的需要。
各國經(jīng)濟發(fā)展的實踐證明，市場機制確實是社會資源配置中作用最為廣泛和有效的機制。在價值規(guī)律的作用下，通過價格杠桿和競爭機制的功能，調(diào)節(jié)市場主體，自主地把資源配置到效益最好的環(huán)節(jié)中，即市場機制可以優(yōu)化教育資源配置，有利于職業(yè)教育體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，由于外部性、公共品、壟斷、信息不完全等原因，也存在“市場失靈”的現(xiàn)象。如在傳統(tǒng)職業(yè)教育領域中，公共職業(yè)教育的發(fā)展和職業(yè)教育基礎能力建設很難由市場來提供。但是，隨著政府經(jīng)濟功能的擴大和加強，政府在力圖彌補市場缺陷的過程中，不可避免地出現(xiàn)公共決策失誤、機構低效率等。我國職業(yè)教育體系目前還不健全，存在市場主體不足、缺乏利益約束和預算約束以及結(jié)構不合理等現(xiàn)象。為此，在我國職業(yè)教育治理過程中，必須處理好市場和政府的關系，更新觀念，走出一條治理的新路來。因此，合作型治理模式作為一種新型的治理模式就此登上歷史舞臺。所謂合作型治理模式，指的是政府致力于通過與非政府主體（社會組織、企業(yè)、公民等）合作，共同治理公共事務以實現(xiàn)公共利益的治理形態(tài)。合作型治理模式強調(diào)以下幾個原則：一是“多中心治理”原則。政府不再是國家技能治理體系的唯一主體，企業(yè)、社會組織甚至個人都可以成為治理權力的行使者。二是“協(xié)同治理”原則。多個治理主體之間應該在平等協(xié)商基礎上展開合作，建立伙伴關系和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡，使多個治理主體整合成為一個完整的治理體系。三是“科學治理”原則。引入私人部門管理方法和新技術手段，建立更科學的決策和評估機制，提高治理效果與效率，實現(xiàn) “善治”。它倡導的技能治理模式主要指整個培訓過程在工廠、企業(yè)和職業(yè)學校進行，且以企業(yè)培訓為主，企業(yè)實踐和職業(yè)學校的理論教學密切結(jié)合。這種職業(yè)培訓制度有自己的組織結(jié)構和培訓規(guī)則，很大程度上以生產(chǎn)性勞動的方式進行，學生則大部分時間在企業(yè)進行實踐操作技能培訓，采用企業(yè)目前使用的設備和技術，在減少學習費用的同時也提高了學習主動性。在具體實踐中，學生明確了“為未來工作而學習” 的目的導向，大大激發(fā)了自身的學習動機，有利于培訓結(jié)束后立即投入工作。由于受企業(yè)和學校雙重市場的影響，其組織和實施需要復雜的管理與協(xié)調(diào)機制。由此可見，合作型治理模式把政府之外的社會組織、企業(yè)、公民以及各種關系網(wǎng)絡都納入治理框架，從治理主體之間關系與結(jié)構的新視角去詮釋治理行為，把治理理解為多元治理主體之間復雜互動的博弈過程。這就跳出了傳統(tǒng)的政府與市場、政府與社會、公共與私人等兩分法的思維方式，聚焦到充分調(diào)動社會資源共同治理公共事務、從社會力量中找到解決公共問題方法的方向上來。換言之，合作型治理體系打破了“基于市場發(fā)展邏輯和公共行政的傳統(tǒng)理論”之間的權威分界線，開辟了政府治理變革的新路徑。以組織變革為抓手，夯實。
職業(yè)院校治理體制的變革
趙蒙成（江蘇師范大學教育科學學院教授）
教育治理雖受到廣泛關注已有十多年，但不論是對教育治理理論的概念與觀點，還是對我國教育治理實踐中的諸多問題，均需要進一步的探討。尤其是從何處入手、沿循怎樣的路徑來夯實我國教育治理包括職業(yè)教育治理的實踐進程，更是關涉教育治理改革能否取得實效的關鍵問題，需要深刻反思與科學籌劃。
職業(yè)教育具有明顯的跨界特征，但在傳統(tǒng)的管理體制下，作為重要利益相關方的企業(yè)基本被排除在職業(yè)教育管理之外，職業(yè)院校事實上關門辦學、自說自話，這是制約我國職業(yè)教育內(nèi)涵式發(fā)展的重要瓶頸。在工業(yè)4.0 時代，工作的性質(zhì)、內(nèi)容、形式、工具、價值等均已發(fā)生深刻變化，工作的知識性與自主性凸顯，對職業(yè)教育管理提出了更為嚴峻的挑戰(zhàn)?；诖?，職業(yè)教育從“管理”走向“治理”、從封閉走向“共治”，是新時代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，共治是構建職業(yè)教育治理體制的要義。
職業(yè)教育治理體系的基點是職業(yè)院校，而職業(yè)院校組織結(jié)構的革新則是“共治”理念在職業(yè)院校中落地生根的關鍵保障。組織是能夠發(fā)揮特定功能的正式社會機構，其使命、資源、結(jié)構、運行機制等均具有制度化特征。一方面，我國職業(yè)院校內(nèi)部結(jié)構層級分明，各項工作的規(guī)章制度剛性有余而靈活性不足，限制了管理者個人的創(chuàng)造性與積極性，普通教師參與學校或院系管理的程度尤其不足；不同領域的工作相互隔離，缺少整合協(xié)同。另一方面，職業(yè)院校閉合運行，與企業(yè)、社會公眾等較為疏離。當下職業(yè)院校的辦學環(huán)境正在發(fā)生巨變，職業(yè)院校的使命和任務也在經(jīng)歷實質(zhì)性改變，其組織結(jié)構必須進行適應性變革，具體來說：一是增設新的管理部門或?qū)蛹?。例如，為強化產(chǎn)教融合、校企合作，建立學校董事會或理事會、產(chǎn)業(yè)學院等；為暢通廣大教師參與管理的渠道，建立具有實質(zhì)功能的、常態(tài)化的教師（教授）委員會；為適應高水平專業(yè)群建設的需要，在學院或系之上建立跨學院的專業(yè)群工作部；等等。二是強化校企合作處、招生就業(yè)處等部門的開放性，密切職業(yè)院校與外部的聯(lián)系。三是完善機構、健全職能，增加廣大普通教師和學生參與學校管理的機會。組織結(jié)構變革的具體策略可以因地制宜，但必須明確其基本理念是共治、善治，基本取向是多元協(xié)同，如此方能構建有效的治理體制。
構建現(xiàn)代化的職業(yè)教育治理體制，其一，強化理論研究，形塑職業(yè)院校治理結(jié)構的正確理念。我國職業(yè)院校長期固守倒金字塔形結(jié)構，權力高度集中于管理部門，院校領導尤其掌握了主要的權力資源。與此相反，一線教師、普通的管理人員、學生、合作企業(yè)等利益攸關方參與學校管理的通道狹窄，影響了其主體性和積極性的發(fā)揮。為此，職業(yè)院校的權力配置應努力走向分布式權力結(jié)構，使權力向底層擴散，向廣大一線教師和管理人員賦權增能，從而使學校的治理體制真正適應快速變化的辦學環(huán)境。其二，職業(yè)院校的主要領導應以身作則，在構建現(xiàn)代化學校治理體制中發(fā)揮帶頭和推進作用。向基層放權增能，意味著學校主要領導必須努力更新觀念，認同學校治理體制建設對于學校發(fā)展的基礎作用，同時努力提升自身修養(yǎng)和領導能力，這樣才能在學校治理體制建設中發(fā)揮積極的模范作用與推動作用。
學校章程的制定與嚴格落實是推進職業(yè)院校治理改革的突破點。參照治理理論的框架，并回顧、反思迄今為止職業(yè)院校治理改革的實踐進程，學校章程的制定、完善與落實是啟動和推進職業(yè)院校治理體制建設的起點。高校章程上承國家法律法規(guī)，下啟學校內(nèi)部治理，是高校自主運行及規(guī)范內(nèi)外各種權力行使的法律框架文件、具有法律效力的辦學治?？偩V。高校章程與治理理論有著內(nèi)在的關聯(lián)，章程是治理理論在高校管理實踐中的一種具體形式，而治理理論則為高校章程的制定提供科學的理念與原則。我國高校從2010 年起紛紛制定學校章程，職業(yè)院校也不例外，但一些學校制定的章程與治理理論存在某些沖突，實際成效大打折扣。基于此，職業(yè)院校應持續(xù)不斷地修訂、完善、落實學校章程，依章辦學，從而推動學校治理體系現(xiàn)代化。同時，職業(yè)院校治理改革是一種外發(fā)型改革，當前理論界和行政管理部門應對此進行深度總結(jié)和反思，努力為職業(yè)院校的章程制定提供科學的、標準化的模板，并進行督促檢查，推動職業(yè)院校的章程提質(zhì)增效。學校章程的完善與切實實施會為職業(yè)院校治理體制的變革提供強大驅(qū)動力，這也是構建現(xiàn)代化職業(yè)院校治理體制適切的突破點。
關于職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的幾點思考
李興洲（北京師范大學教育學部教授）
職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的有機組成部分，也是我國職業(yè)教育改革和發(fā)展亟待探討和解決的關鍵問題，值得深入研究。
第一，深入研究職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設，要準確把握“治理體系”“治理能力”“現(xiàn)代化”等核心概念的內(nèi)涵，厘清其內(nèi)在規(guī)定性。黨的十八屆三中全會將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，并將國家治理體系和治理能力界定為國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，這對于我國社會發(fā)展來說，無疑具有重大而深遠的意義。第二，深入研究職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設，要避免僅僅依靠多出臺相關政策來代替治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的情況。近年來我國出臺的一系列職業(yè)教育改革和發(fā)展政策，有力地推動了我國職業(yè)教育的改革和發(fā)展。但是，政策或制度的治理作用是有限度的，并不是政策出臺得越多就意味著職業(yè)教育治理體系越完善、治理能力的現(xiàn)代化建設水平越高，還必須充分考慮政策的針對性、有效性和可執(zhí)行性。也就是說，只有出臺更科學、更具實效的好政策，才能不斷促進職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。
第三，深入研究職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設，就必須準確把握職業(yè)教育的內(nèi)涵和本質(zhì)，按職業(yè)教育規(guī)律辦事。職業(yè)教育作為一種類型教育已日益成為共識，但這種類型教育的內(nèi)涵是什么？其內(nèi)在規(guī)定性是什么？其固有規(guī)律是什么？此類問題并沒有形成共識。例如，當下經(jīng)常談及的初中后分流和雙軌并行問題，對職業(yè)教育發(fā)展和學生的全面發(fā)展是否就是最優(yōu)選項，其確立的科學依據(jù)是什么等。再如，對普通教育和職業(yè)教育的區(qū)分，除了經(jīng)常談及的技術技能培養(yǎng)和知識學術培養(yǎng)等看似有“明顯差異”的表面現(xiàn)象外，職業(yè)教育和普通教育是否存在不可逾越的鴻溝、是否存在本質(zhì)差異等。諸如此類問題，都會影響我們對職業(yè)教育內(nèi)涵和本質(zhì)的準確把握。如果不能準確把握職業(yè)教育的內(nèi)涵和本質(zhì)，或者對職業(yè)教育的內(nèi)涵和本質(zhì)把握不到位，泛泛來談職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設則是枉然。
總之，職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設事關我國職業(yè)教育的改革和發(fā)展，任務重大，應當投入更多的研究力量，對諸多關鍵問題進行科學研究，準確把握職業(yè)教育的內(nèi)涵和規(guī)律，并按照職業(yè)教育規(guī)律辦職業(yè)教育，如此才能不斷推進職業(yè)教育改革和發(fā)展，不斷推進職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。
（文章選自《教育與職業(yè)》）
2020-10-31 12:00職教新聞
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