黨的十九大報告指出，要“完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共治共享的社會治理格局”，“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。以系統(tǒng)、綜合、多邊、合作、共贏為特點的“協(xié)同”和“治理”已成為當今社會乃至全球發(fā)展的主題詞。職業(yè)教育經(jīng)過改革開放40年的飛速發(fā)展，已形成了占據(jù)中等和高等教育“兩個一半”的、世界上最大規(guī)模的職業(yè)教育體系。新時代職業(yè)教育站在新起點上，內(nèi)涵建設和質量提升是主題，這更需要加強管理作為保障，而協(xié)同治理是深化管理的重要體現(xiàn)。
一、職業(yè)教育協(xié)同治理的時代背景與社會意義
1.協(xié)同治理是全球性的歷史進程。
聯(lián)合國全球治理委員會認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。[1]治理模式是世界各國在歷史發(fā)展進程中不斷探索的時代命題。在第一次工業(yè)革命完成時代，西方資本主義市場采取早期自由主義和“嵌入式自由主義”的治理模式，然而并未實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”；戰(zhàn)后經(jīng)濟全球化時代，西方國家采取新自由主義治理模式，仍無法處理好市場與國家、效率與公平的關系，導致“制度失靈”，西方社會在持續(xù)思考“后西方、后秩序”的治理模式和時代走向。[2]我國也在不斷探索全球治理的“中國方案”，十八屆三中全會頒布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，黨的十九大以協(xié)同和治理作為關鍵詞，提出“人類命運共同體”和“共治共享的社會治理格局”的時代號角。世界各國多年實踐一致表明，以多元協(xié)同、共建共享、互利共贏為核心的治理現(xiàn)代化已成為全球治理的時代強音和重要共識。
2.教育協(xié)同治理是教育現(xiàn)代化的應有之意。
教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程。[3]管理、經(jīng)營、領導力、治理四個關鍵詞在教育管理領域的應用大致勾勒出教育治理理念和特征的演變和延展，也反映出教育治理的綜合性和復雜性。“管理”注重步驟、程序、過程、細節(jié)，強調權力和規(guī)范，重共性，剛性強；“經(jīng)營”重視教育發(fā)展的外部環(huán)境和教育消費者的需求，強調在管理中增強學校和市場、教育管理者與受教育者之間的聯(lián)系和互動；“領導力”注重意義和價值、人文和藝術、目的和結果、柔性與個性，突出強調領導的影響力和魅力對組織發(fā)展的作用；十八屆三中全會“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的提出推動了教育治理范式的深刻變革，教育治理以“管辦評分離”“放管服結合”為實施載體，注重頂層設計與基層實施相結合，具有綜合性、系統(tǒng)性、協(xié)同性、民主性特征。教育治理理念的變化過程，也是教育管理不斷朝向教育協(xié)同治理和教育現(xiàn)代化的演進過程。教育協(xié)同治理是教育治理現(xiàn)代化的關鍵，涉及教育治理理念、模式、方法等多方面的根本性變革，是教育現(xiàn)代化的動力系統(tǒng)和保障機制，也是教育現(xiàn)代化的應有之意。
3.職業(yè)教育協(xié)同治理是職業(yè)教育現(xiàn)代化的必然要求。
伴隨經(jīng)濟社會轉型，從注重規(guī)模和速度轉為以調整結構和提高質量效益為中心，職業(yè)教育重心也從數(shù)量外延式轉為質量內(nèi)涵式發(fā)展。職業(yè)教育在歷經(jīng)規(guī)模擴張、基礎建設、立法建制、完善體系、特色探索、示范建設等，初步建立了具有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系后，新時代又面臨新的跨越，即必須適應國家戰(zhàn)略需要，加強供給側結構性改革，在保證相當規(guī)模的同時，更要全面提升教育質量，實現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化。管理是軟的生產(chǎn)力，是有效手段和保障，提升管理效能，加強職業(yè)教育治理體系和治理能力建設，是加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的著力點和重要抓手。與此同時，當前1388所獨立設置的高職和1.23萬所中等職業(yè)學校，近3000萬中高職學生，約150多萬教師，近千個專業(yè)，1406個職教集團，現(xiàn)代學徒制，校中廠、廠中校的實訓基地，校企合作深入到“十個共同”，系列7S管理制度建立；跨界的、復雜的、全納的、開放的、靈活的職業(yè)教育，要求其管理工作必須改革、創(chuàng)新、延展、深入，如何處理規(guī)模和質量、硬件和軟件、校內(nèi)學習和校外實習、專職教師和兼職教師，規(guī)范和靈活、剛性和柔性、傳統(tǒng)和現(xiàn)代，學校和政府、學校和行業(yè)企業(yè)等關系，如何從粗放型管理走向精細化管理，如何從經(jīng)驗管理走向制度管理和文化管理，這些都是擺在職業(yè)院校面前“新老交織、懸而未解”的問題，需要綜合、系統(tǒng)和協(xié)同化破解。因此，推動職業(yè)教育協(xié)同治理已成為職業(yè)教育現(xiàn)代化的必然要求。
二、職業(yè)教育協(xié)同治理的理論基礎
1.治理理論和協(xié)同理論是職業(yè)協(xié)同治理的理論基礎。
治理理論的核心是解決公共治理中權力的再分配問題，核心是國家權力向社會的回歸，重構國家、市場與社會之間的協(xié)調與平衡關系。治理理論包含五個主要命題：一是政府不是國家治理的唯一主體，治理的成效也不只是取決于政府的權威和權力。二是現(xiàn)代社會中國家正在把原來由政府獨立承擔的責任轉移給公民社會及各種公共組織、民間組織以及私人部門。三是治理不是一套規(guī)則、一種活動，而是一個過程；其運行基礎不是控制，而是協(xié)調，是以協(xié)調為基礎的持續(xù)的互動過程，也是治理主體的利益博弈和互動融合的過程。四是政府是“有限政府”，但不能忽視和弱化政府的職能，政府要在公共事務管理中扮演催化劑和促進者的角色，負有宏觀調控和引導的責任。五是治理參與主體最終將形成一個自主的網(wǎng)絡和管理系統(tǒng)的復雜性機制，以信任、互利和系統(tǒng)協(xié)作為基礎，通過主體間的新型伙伴關系和良性互動機制發(fā)揮作用，實現(xiàn)“善治”的價值目標。[4]
協(xié)同理論以系統(tǒng)論、信息論、控制論、突變論為基礎，認為自然系統(tǒng)、社會系統(tǒng)等任何復雜系統(tǒng)的各部分(子系統(tǒng))之間都存在相互競爭和協(xié)同關系，當系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)獨立運動占主導地位時，系統(tǒng)呈現(xiàn)為無規(guī)則的無序運動；當各子系統(tǒng)相互協(xié)調、相互影響，整體運動占主導地位時，系統(tǒng)呈現(xiàn)為有規(guī)律的有序運動狀態(tài)。[5]協(xié)同理論有三個重要的分析工具：一是序參量，指系統(tǒng)從無序向有序演化的機制，它由各子系統(tǒng)間的協(xié)同作用而產(chǎn)生，一旦產(chǎn)生后便成為系統(tǒng)向有序演化的控制中心，決定了系統(tǒng)演變的整體效應；二是協(xié)同效應，在復雜系統(tǒng)中，各子系統(tǒng)之間存在非線性的相互作用，當受到外界控制力的影響而使序參量達到一定的閾值時，子系統(tǒng)便會表現(xiàn)出協(xié)調和合作，從無序走向有序，即產(chǎn)生協(xié)同效應；三是自組織，指在一定的外部能量流、信息流和物質流輸入的條件下，系統(tǒng)會通過大量子系統(tǒng)之間的協(xié)同作用而形成新的時間、空間或功能有序結構。[6]協(xié)同理論與職業(yè)教育協(xié)同治理在系統(tǒng)目標、主體多元、要素多層等方面均具有內(nèi)在契合性，因而對完善職業(yè)教育協(xié)同治理具有很高的指導價值。首先，職業(yè)教育協(xié)同治理具有系統(tǒng)性，建立職業(yè)教育協(xié)同治理框架是系統(tǒng)發(fā)揮功能的基礎；其次，建立職業(yè)教育多元主體間的協(xié)同機制，增強職業(yè)教育各方利益相關者了解、熟悉議事規(guī)則且自愿遵守議事規(guī)則的約束力，是職業(yè)教育治理系統(tǒng)由無序向有序演化、進而產(chǎn)生協(xié)同效應的關鍵。
2.職業(yè)教育協(xié)同治理的特點和原則。
較其他行業(yè)的管理而言，職業(yè)教育管理具有十個方面的重要特點，即管理環(huán)境的外生性和多變性，管理思想的社會性和開放性，管理主體的多層性和多類性，管理對象的特殊性和交叉性，管理體制的復雜性和合作性，管理范圍的廣闊性和整體性，管理內(nèi)容的多樣性和職業(yè)性，管理方式的靈活性和多變性，管理過程的復雜性和綜合性，管理目標的適應性和多層次性。[7]基于職業(yè)教育管理的特殊性，更需要以治理論和協(xié)同論為基礎加強理論指導，加強職業(yè)教育協(xié)同治理，充分發(fā)揮職業(yè)教育管理效能。
職業(yè)教育協(xié)同治理應具有多元化、民主化、現(xiàn)代化特點。第一，管理主體多元化，政府不再是職業(yè)教育治理的唯一主體，要加強行業(yè)、企業(yè)、社會組織、科研機構等對職業(yè)教育治理的主體參與，構建政府、職業(yè)院校和社會之間的多邊多層關系；第二，責權配置平衡化，以權責平衡為基點，構建政府、院校、社會間的權責依賴和互動型伙伴關系；第三，權益保障法治化，以依法行政、依法治教、依法辦學為準則，建立健全職業(yè)教育協(xié)同治理的法律法規(guī)和制度保障體系；第四，教育決策民主化，充分考慮職業(yè)教育利益相關者的不同利益訴求，構建職業(yè)教育協(xié)同治理的利益協(xié)調、合作治理和共同決策機制；第五，教育管理現(xiàn)代化，在宏觀層面上深化“放管服結合”和“管辦評分離”，微觀層面上不斷完善現(xiàn)代職業(yè)學校制度。
職業(yè)教育協(xié)同治理應堅持組織性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性原則。第一，協(xié)同具有組織性，以職業(yè)教育現(xiàn)代化、職業(yè)教育管理現(xiàn)代化為共同的價值追求和組織戰(zhàn)略目標。第二，協(xié)同具有系統(tǒng)性，以結構、機制和平臺為主要載體推進系統(tǒng)產(chǎn)生協(xié)同效應。職業(yè)教育協(xié)同治理應在主體、內(nèi)容、操作等層面建立不同層次的協(xié)同有序的組織結構；協(xié)同治理機制建設是核心，也是組織發(fā)揮作用的重要保障，包括協(xié)同治理的動力機制、激勵機制、約束機制、保障機制、反饋機制和調節(jié)機制等；同時，協(xié)同治理需要信息化管理平臺作為技術條件保障。第三，協(xié)同具有創(chuàng)新性，創(chuàng)新是職業(yè)教育協(xié)同治理的永恒主題，體制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、手段創(chuàng)新是職業(yè)教育協(xié)同治理目標實現(xiàn)且可持續(xù)發(fā)展的有效手段。
三、職業(yè)教育協(xié)同治理框架與實現(xiàn)路徑
1.宏觀架構：“政—行—企—?！纭小倍嘣黧w協(xié)同。
在宏觀層面上，建立政府、行業(yè)、企業(yè)、院校、社會組織、科研機構等多元主體間分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與、院校自主的協(xié)同組織架構。
職業(yè)教育具有鮮明的外部性、地方性、行業(yè)性特征，這要求職業(yè)教育必須堅持中央—地方分級管理、以地方為主的管理體制。政府要進一步轉變職能、簡政放權，深入推進放管服結合和管辦評分離，以多主體分工合作、多元共治形成職業(yè)教育管理合力，激發(fā)職業(yè)教育辦學活力。政府的定位和責任重點是把方向、促公平、調結構、建標準、抓改革、強督導，促進政府職能從辦教育、指令式管理、直接管理、微觀管理向管教育、服務式管理、間接管理、宏觀管理轉變?？偟脑瓌t是分權、放權、讓權、歸權、監(jiān)權。[8]分權是將職業(yè)教育的人權、財權、事權、物權分給政、行、企、校、社、研等多元主體，明確劃分和界定各主體的責權利；放權是落實職業(yè)院校辦學自主權，將專業(yè)設置、人事管理、教育教學、考試招生、科學研究、經(jīng)費管理等權力下放給學校；讓權是以委托管理、合作辦學、購買服務等多種形式，將權力讓渡給行業(yè)、企業(yè)、科研機構和社會中介組織；歸權是指政府統(tǒng)籌、理順體制、齊抓共管，將職業(yè)教育培訓歸口管理；監(jiān)權是政府要通過運用法律法規(guī)、政策規(guī)劃、公共財政、信息服務、督導監(jiān)測等綜合政策工具，對職業(yè)院校規(guī)范辦學進行引導、調節(jié)和監(jiān)督。
以行業(yè)、企業(yè)、社會組織、科研機構為載體，加強社會對職業(yè)教育的積極參與，構建政府、社會、學校間的新型關系。落實行業(yè)在人才供需、發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)布局、課程體系、評價標準、教材建設、實習實訓、師資隊伍、行業(yè)參與、集團辦學、技能大賽等方面主體責任，建立健全行業(yè)組織建設機制、政府委托機制、對話溝通機制、對接協(xié)作機制、多方合作協(xié)調機制和評價激勵機制，積極發(fā)揮行業(yè)在制定行業(yè)標準、參與技能鑒定、組織技能大賽、指導監(jiān)督校企、提供政策建議、參與企業(yè)管理、推介企業(yè)信息、統(tǒng)籌中小企業(yè)等方面的職業(yè)教育指導功能。發(fā)揮企業(yè)辦學主體責任，建立健全校企雙主體育人體制機制。深化行業(yè)、企業(yè)、科研機構、社會組織與職業(yè)院校協(xié)同創(chuàng)新和協(xié)同育人機制，建立產(chǎn)、學、研、用緊密結合的協(xié)同創(chuàng)新體系。發(fā)揮社會評價職業(yè)教育的積極性和能動性，對職業(yè)院校辦學方向、戰(zhàn)略目標、人才培訓模式和辦學效果等方面進行全方位監(jiān)督與評價，并定期向社會公布評價結果，以監(jiān)督、評價、反饋不斷推進職業(yè)教育科學發(fā)展。
職業(yè)院校以完善職業(yè)教育培訓體系和現(xiàn)代職業(yè)學校制度為重點加強職業(yè)院校治理體系建設。在縱向上，加強中職學校、高職院校和本科院校的銜接；在橫向上，完善職業(yè)院校與普通學校、培訓機構的溝通，打造職業(yè)教育治理院校共同體。同時，以職業(yè)教育治理現(xiàn)代化為目標，完善現(xiàn)代職業(yè)學校制度，加強規(guī)范管理、精細管理、科學管理和內(nèi)涵建設，不斷提升職業(yè)院校治理能力和水平。
2.中觀架構：校企合作雙制雙贏。
校企合作雙主體協(xié)同育人是職業(yè)教育重要的辦學模式，也是實現(xiàn)職業(yè)教育協(xié)同管理的重要載體。改革開放40年來，職業(yè)教育在實踐、理論、政策等不同維度的校企合作之路，呈現(xiàn)出由下而上、由內(nèi)而外、由表及里、由淺入深的發(fā)展軌跡，即從單方面偏重教育走向產(chǎn)業(yè)和教育雙向相互依賴；從單一強調人才培養(yǎng)模式走向經(jīng)濟轉型升級和人才開發(fā)雙重功能；從基層探索為主走向高層引領與基層實踐并重的國家制度；從職業(yè)教育延伸到以職業(yè)教育為重點的整個教育體系；從一種辦學理念和教育制度拓展到國家人才開發(fā)和教育整體改革的制度安排；從“供給—需求”單項鏈條轉向“供給—需求—供給”閉環(huán)運行；從比較松散合作轉向更加緊密融合；從突出形式和方法走向重視內(nèi)容和效果；從要素間若即若離走向多要素良性互動。[9]
第一，校企合作從校企層面、區(qū)域層面向國家層面不斷推進。20世紀80年代到90中期，職業(yè)學校附屬于國有企業(yè)和行業(yè)，與行業(yè)企業(yè)發(fā)展緊密結合，20世紀末期大部制調整，將職業(yè)教育劃撥地方政府管理，切斷了校企之間的天然聯(lián)系，職業(yè)院校開始自發(fā)尋找校企合作結合點。在這一時期，校企自由結合，中介聯(lián)姻；合作時間有長有短，合作程度有淺有深，人際關系是校企合作的主要驅動力，缺乏長效機制。21世紀10年代中后期，伴隨職業(yè)教育規(guī)模不斷擴大，質量不斷提升，地方政府逐漸加強對職業(yè)教育的重視，其標志是搭建平臺，為校企合作牽繩搭線；建章立制，為校企合作建立制度保障。校企合作法律法規(guī)率先實現(xiàn)地方突破，繼2008年寧波市率先出臺《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例》之后，重慶、天津、山東、廣東、河南等地紛紛出臺了支持校企合作發(fā)展的政策文件、法規(guī)制度，推動校企合作制度化。2014年國務院召開新世紀以來的第三次全國職業(yè)教育工作會議，出臺《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》和《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃(2014-2020年)》，此后在國家層面陸續(xù)出臺了規(guī)范、引導、激勵、約束、保障校企合作的系列制度文件，如《國務院辦公廳關于深化產(chǎn)教融合的若干意見》等，校企合作完成了由下而上、從個體到系統(tǒng)的制度性跨越。
第二，校企合作從國內(nèi)合作向國際合作不斷延展。一方面，國內(nèi)各地探索了現(xiàn)代學徒制、職業(yè)教育集團化辦學、校企共建協(xié)同創(chuàng)新平臺、教產(chǎn)對話協(xié)作機制等多種豐富的校企合作模式，行業(yè)企業(yè)與院校對接合作實現(xiàn)常態(tài)化；另一方面，職業(yè)院校緊密對接和服務“走出去”企業(yè)需求，通過招收留學生、與“走出去”企業(yè)聯(lián)合辦學、將行業(yè)企業(yè)制定的“中國標準”引入課程體系和教學內(nèi)容等多種形式為我國產(chǎn)能轉移奠定人才支撐。
第三，校企合作從操作層面、制度層面向文化價值觀層面不斷深入。校企合作分為三個層次，表層是操作層，是零散的、單向度的“院校+企業(yè)”合作實踐；中間層是制度層，是系統(tǒng)、可固化的法規(guī)、政策、體制、機制；核心層是理念層，是校企雙方在文化價值觀層面的高度認同，也是校企合作的最終訴求。當前，校企合作實踐正以制度層為重心，不斷向核心層深入。
第四，校企合作從單項合作向全方位、系統(tǒng)化合作不斷深入。校企合作從共同招生、共同培養(yǎng)逐漸向培養(yǎng)規(guī)劃、專業(yè)建設、課程建設、師資培養(yǎng)、場地設施、實踐教學、實習管理、教學評價、招生就業(yè)、研究開發(fā)“十位一體”協(xié)同治理轉變。
3.微觀架構：完善現(xiàn)代職業(yè)學校制度。
在微觀層面，完善現(xiàn)代職業(yè)學校制度是職業(yè)教育協(xié)同治理的核心?，F(xiàn)代職業(yè)學校制度是學校內(nèi)部一系列基礎性的制度和單元，是職業(yè)院校內(nèi)部利益相關者之間權力的分配、制約和利益實現(xiàn)的制度規(guī)定和體制安排，集中體現(xiàn)職業(yè)院校管理體制、運行機制及其規(guī)制的主要特征和基本要求。現(xiàn)代職業(yè)學校制度的核心是依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與，是現(xiàn)代職業(yè)院校發(fā)展目標與功能的集中體現(xiàn)。職業(yè)院校要在現(xiàn)代職業(yè)學校制度建設過程中發(fā)揮主體性、落地性作用。
現(xiàn)代職業(yè)學校制度建設一般包含學校章程，理(董)事會、聯(lián)席會制度，學校自主權，黨委領導下的校長負責制，教職工代表大會制度和內(nèi)部評價分配制度等方面，具體體現(xiàn)為在制度建設、校企合作、專業(yè)課程教學、師資隊伍、學生安全與發(fā)展、招生與就業(yè)、學校文化、財務與后勤等方面實現(xiàn)跨層與同層的協(xié)同治理。其中，黨委領導下的校長負責制，教職工代表大會制度和內(nèi)部評價分配制度與普通高?，F(xiàn)代學校制度具有共通性，當前，現(xiàn)代職業(yè)學校制度建設應在學校章程、理(董)事會和聯(lián)席會制度、學校自主權三個方面著力，凸顯職業(yè)教育的類型特征。第一，章程是學校內(nèi)部治理的全局性、綱領性文件，是學校發(fā)展的總體規(guī)劃和戰(zhàn)略構劃，也是學校自主管理、自我約束、依法接受監(jiān)督的根本依據(jù)和建立現(xiàn)代職業(yè)學校制度的重要載體。章程制定的重點是根據(jù)職業(yè)院校學校性質、隸屬關系、經(jīng)費撥款渠道等方面的差異，在進行可行性論證的基礎上，制定個性化章程，凸顯職業(yè)性、地方性特征。第二，理(董)事會、聯(lián)席會議制度是健全職業(yè)院校治理結構、完善決策機制的重要保障。要以章程為基礎，促進理(董)事會建設的制度化。充分激發(fā)職業(yè)院校利益相關方參與積極性，理(董)事會、聯(lián)席會成員由職業(yè)院校、政府、行業(yè)、企業(yè)、社區(qū)、專業(yè)骨干代表和教職工代表等共同組成，其中來自企業(yè)、行業(yè)和社區(qū)的成員比例保持在50％以上。同時，明確各主體權責利能，不斷激發(fā)高職院校體制機制創(chuàng)新活力。第三，落實且有效行使辦學自主權是建設現(xiàn)代職業(yè)學校制度的基礎與前提。調查顯示，當前職業(yè)院校辦學自主權不足與對已有自主權利使用不充分的問題并存，因此，要樹立依法治教、依法治校理念，以章程為遵循，充分落實和有效運用職業(yè)院校在專業(yè)設置與調整、院長選聘、人事管理、“雙師型”教師評聘、內(nèi)部收入分配和招生等方面的辦學自主權。
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